פרשנות על החלטתה של ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבנייה צפון בנוגע להיטל השבחה שהטילה הוועדה המקומית גליל עליון על שיוך לפי 751

השאלות המרכזיות שעלו בעררים היו האם הליך שיוך דירות בקיבוצים מכוח החלטה 751 מקיים חבות בתשלום היטל השבחה ואם כן, על מי חלה חבות זו?

הקיבוצים טענו, בין השאר, כי הטלת היטל ההשבחה על הקיבוץ סותרת את מטרות החוק והרעיון שבבסיסו שעיקרו צדק חברתי, קרי מי שהתעשר כתוצאה מהשבחת מקרקעין יישא בתשלום היטל השבחה. עוד טענו, אין מקום לגבות מהם את תשלום היטל ההשבחה באשר לא אירעה כל פעולת מימוש המקימה חבות בתשלום ההיטל. עוד נטען, כי הפרקטיקה הנוהגת והמושרשת בכל הוועדות המקומיות לתכנון ובניה ברחבי הארץ, היא שמהלך של גריעת מקטע משטח המחנה והקצאת מגרשי מגורים מהוונים בחוזי חכירה לדורות לחברי האגודה השיתופית, אינו מהלך הכרוך בהיטל השבחה. לעניין זה נעיר, כי גם בהסכם שנחתם באחרונה בין מרכז המועצות האזוריות לבין רמ"י, נקבע כי הליך שיוך דירות אינו מהווה אירוע של תשלום היטל ע"י הקיבוצים או החברים, אלא סוכם כי רמ"י יעביר חלף היטל השבחה במקום זה, לפי סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה.

ואכן, הקיבוצים גם טענו כי חל בעניין סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, הפוטר אותם מתשלום היטל השבחה, ואשר קובע כי רמ"י תשלם חלף היטל השבחה. על מנת להיכנס לגדר הסעיף יש לעמוד בתנאים אלו: המקרקעין הוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי, כאשר שימוש המקרקעין שונה, והחוכר אינו רשאי לנצל את המקרקעין על פי ייעודם החדש, או שהוא כן רשאי לעשות כן בכפוף לכך שיחתום על חוזה חכירה חדש או יתקן את הקיים.

בהחלטתה, ועדת הערר קבעה, כי סעיף 21 אינו חל בנסיבות העניין, ולכן יחול סעיף 2(א) לתוספת השלישית, הקובע כי היטל ההשבחה יחול על החוכר לדורות או על הבעלים. נקבע, כי במקרה בו לא יכול החוכר לממש את ההשבחה מכוח התוכנית בשל מגבלה חוזית, אין בכך כדי לפטור אותו מעצם החבות בהיטל, ואולם תרופתו היא בהוראות סעיף 2(ב), הקובע שיפוי מסוים מאת המחכיר/רמ"י.

ועדת הערר הדגישה שאין מחלוקת שהסכמי החכירה אוסרים על הקיבוץ להעביר את זכויות החכירה שלו לאחרים וכי לפי החלטה 751 עליו להשיב אליה את הקרקע על מנת שתחכיר אותה מחדש לחברי הקיבוץ. כך שהלכה למעשה, העברת זכויות החכירה נעשית על ידי רמ"י ולא על ידי הקיבוץ.  אולם, לדעת הועדה ברור, כי ביסוד הליך השיוך עומד רצון הקיבוץ להעביר את קניינו במקרקעין לידי חבריו כך שהעברת זכות החכירה ע"י רמ"י לא הייתה מתבצעת אלמלא החליט על כך הקיבוץ. מכאן, ועדת הערר קבעה, כי המימוש נעשה בעצם ע"י הקיבוץ, ולא ע"י רמ"י.

לאור האמור לעיל, נקבע ע"י הועדה כי הקיבוצים הם אלו שחבים בהיטל השבחה בגין התוכניות המשביחות. כמו כן, נקבע כי אירוע המימוש שהקים את החבות הוא חתימת חברי הקיבוץ על הסכם החכירה, במסגרתו הועברה אליהם זכות במקרקעין הטעונה רישום. הועדה גם קבעה, כי אם שולם למועצה האזורית/ועדה מקומית חלף היטל השבחה ע"י רמ"י, יש להשיב אותו לרמ"י.

משנקבע כי הקיבוצים הם החייבים בהיטל השבחה, ועדת הערר בדקה האם הם זכאים לפטור מהיטל השבחה לפי סעיף 19(ג) – פטור בגין בניה או הרחבת דירת מגורים עד לשטח של 140 מ"ר.

לעניין זה קבעה הועדה שניתן לראות בכל אחד מהקיבוצים כמחזיק במקרקעין וכמי שהשתמש בדירות למגוריו. באשר למספר הפטורים שניתן לתת מכוח הסעיף קבעה הועדה שמאחר ומדובר במערכת יחסים מיוחדת בין הקיבוץ לחבריו, אין מניעה כי מספר הפטורים שיינתן יתאם למספר משפחות החברים שהיו בקיבוץ ערב התוכנית, שכן מהות הפטור מותנית בכך שהדירות משמשות את חברי הקיבוץ הקיימים ולא דיירים חיצוניים.

לפיכך הועדה קבעה כי מגיע לעוררים פטור לפי סעיף 19 (ג) הנ"ל, ובלבד (כך ניתן להבין מההחלטה) שחתימת החברים על חוזי חכירה האישיים מול רמ"י נעשתה לא פחות מ – 4 שנים מאז מועד יצירת החבות בהיטל (התוכנית המשביחה).

לטעמנו, החלטת ועדת הערר לעצם החיוב בהיטל נראית שגויה ועומדת בניגוד לעמדה המהותית של בית המשפט העליון, שקבע כי הרציונל בתשלום היטל השבחה, הינו התעשרות הנישום, שבמקרה הזה אינה קיימת כלפי הקיבוץ כלל. שהרי מי שנהנה מההשבחה היא רמ"י, ולא הקיבוצים. הזכאות של הקיבוץ (והחברים?) לפטור עד 140 מ"ר היא מבורכת, אולם גם היא מותנית בתנאים לא ברורים.. 

בנוסף, לכאורה, קבעה ועדת הערר כי במישור היחסים שבין הקיבוצים לבין רמ"י זכאים הקיבוצים לשיפוי מסוים מרמ"י עקב תשלום ההיטל, ולפיכך שמורה להם לכאורה הזכות לפנות לבית המשפט המוסמך בתביעה לעניין זה, אולם לא ברור מה סיכויי ההצלחה של תביעה כזו.

בסופו של יום, מדובר לטעמנו בהחלטה לא סבירה, ה"טובעת" בפרטים במקום לראות את המהות הבסיסית של ההיגיון שמאחורי תשלום היטל ההשבחה, כפי שהתווה אותה בית המשפט העליון.

בכל מקרה, וכפי שכבר קבע לא אחת בית המשפט העליון, הפתרון המתאים ביותר הנו תיקון חקיקה אשר יבהיר ויסדיר בצורה הוגנת את נושא החבות והפטורים מהיטל השבחה על החוכרים החקלאיים בכלל וחברי הקיבוצים בפרט.