תיקון 116 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 - עבירות בתכנון ובניה

20/12/2018

1. הרחבת האכיפה והענישה בתחום עבירות התכנון והבניה
2. והטלת אחריות על נושאי משרה בתאגיד
2/6

כפי שידוע למרבית נושאי המשרה בקיבוצים השונים, מדינת ישראל הכריזה מלחמה על עבירות בתחום התכנון והבניה עם אישור תיקון 116 לחוק התכנון והבניה (תיקון 116), התשע"ז-2017, אשר עניינו פיקוח, אכיפה ועונשין בתחום עבירות התכנון והבניה.

החוק מתקן למעשה את פרק האכיפה והעונשין בחוק התכנון והבנייה עצמו, ומבצע תיקונים במספר חוקים נוספים, באופן שיביא להגברת האכיפה בעבירות תכנון ובנייה.
נדבך מרכזי בחוק הוא הגברת הסנקציות שניתן להטיל על המפר את הוראות חוק התכנון והבניה, בעיקר בדרך של החמרת הענישה והחמרה ניכרת של הענישה הכלכלית.
כחלק מתהליך החמרת הענישה והגברת האכיפה ומכח תיקון 116, לאחרונה, ביום 20.12.2018 נכנסו לתוקפן תקנות העבירות המנהליות (קנס מנהלי – תכנון ובנייה), התשע"ה – 2018 מכוחן ניתן להטיל קנסות מנהליים בסכומים המגיעים לכדי מאות אלפי ש"ח וזאת ללא כל צורך בניהול הליך פלילי.
המשמעות היא שהיחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה שבמשרד האוצר וועדות תכנון מקומיות שהוסמכו כוועדות עצמאיות יכולות להטיל קנסות בגין עבירות שימוש לא חוקי ובניה לא חוקית בנפרד ובמצטבר.
תאגידים כדוגמת קיבוצים ומושבים חשופים לכפל קנס.
בנוסף, החוק מבצע עדכון וייעול הכלים המנהליים המאפשרים סילוק של הבנייה הבלתי-חוקית והפסקת השימושים האסורים, הן בדרך של טיוב הליך הוצאת צווים מנהליים ושיפוטיים, הן בדרך של הענקת סמכויות לרשויות האכיפה לבצע צווים בעצמן והן בדרך של צמצום האפשרות להותיר על כנה בנייה בלתי חוקית ושימושים אסורים למשך פרקי זמן ארוכים.
לבסוף, חלק מהותי בחוק עוסק בהבניית שיקול הדעת של בית המשפט בתחום הביקורת השיפוטית על צווים שניתנים כנגד בניה בלתי חוקית, ובפרט בנוגע למצבים שבהם יוכל הוא לעכב את ביצוע הצווים ולצמצם את התופעה שבה ישנו טיפול בעיכובי ביצוע בלתי נגמרים.
במסגרת נייר זה אפרוש מספר דגשים בתיקון הרלוונטיים למגזר ההתיישבותי תוך התייחסות לתקנות שנכנסו לאחרונה לתוקף, אך מובן כי אין בכך למצות את כל האמור בתיקון לחוק המונה למעלה מ-40 עמודים.

הרחבת הגדרת איסור שימוש

תיקון 116 מגדיר כ"עבודה אסורה", בנייה או עבודה הטעונה היתר שנעשתה בלא היתר או בניגוד לתנאי ההיתר וקובע "שימוש אסור", כשימוש במקרקעין הטעון היתר שנעשה בלא היתר, או בניגוד לתנאי היתר או שימוש במקרקעין בניגוד לתכנית;
כמו כן מוגדר כ"שימוש אסור" גם שימוש בעבודה אסורה.
החוק קובע כי גם במקום בו נעשית עבודה על פי היתר שאינו תואם תכנית הרי שמדובר בעבירה פלילית.

אחריות נושא משרה בתאגיד

תיקון 116 קובע כי נושא משרה בתאגיד חייב לפקח ולעשות כל שניתן למניעת עבירות לפי חוק התכנון והבניה בידי התאגיד או בידי עובד מעובדיו; הסנקציה על המפר הוראה זו, דינו – קנס כאמור בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין כאשר מדובר בקנס העומד על סך של 75,300 ₪.
"נושא משרה" - מוגדר כמנהל פעיל בתאגיד, שותף למעט שותף מוגבל או פקיד האחראי מטעם התאגיד על התחום שבו בוצעה העבירה.
אציין כי התיקון לחוק קובע חזקה לפיה ככל שנעברה עבירה לפי החוק בידי תאגיד או בידי עובד מעובדיו, אזי נושא המשרה בתאגיד הפר חובתו, אלא אם כן הוכיח כי עשה כל שניתן כדי למלא את חובתו למניעת העבירה.

הרחבת ענישה

גובה הקנס על עבודה אסורה ושימוש אסור עומד על סך של 226,000 ₪ ובנסיבות מחמירות עשוי הקנס להגיע עד לסכום של 452,000 ₪ (או שנתיים מאסר).
נסיבות מחמירות מוגדרות כלהלן: עבודה אסורה במקרקעין המיועדים לתשתית לאומית; מקרקעין בסביבה החופית; מקרקעין שהוכרזו כקרקע חקלאית; מקרקעין שהם גן לאומי או שמות טבע, או מקרקעין המיועדים בתכנית לגן לאומי לשמות טבע או ליער; מקרקעין המיועדים בתכנית לשטחים פתוחים.
קנס על אי קיום צו הוא עד 226,000 ₪ כאשר עונש המאסר עלה משנה לשנתיים.
קנס יומי על שימוש אסור הוא עד 2,800 ₪ ליום ובשימוש למגורים גובה הקנס הוא עד סכום של 700 ₪ ליום, על הפרת צו עשוי הקנס להגיע עד לסכום של 1,400 ₪ ליום .
לתשומת ליבכם, על תאגיד ניתן להטיל עד פי 3 ! מהקנסות שלעיל.

הרחבת השימוש בצווים מנהליים

לצד האמור לעיל, התיקון לחוק אף הרחיב את אפשרות השימוש בצווים מנהליים לרבות באמצעות הוצאת צו ארעי ע"י יו"ר או מהנדס הועדה אף ללא דו"ח פיקוח וללא התייעצות עם תובע במקרים דחופים.
התיקון מוסיף אפשרות להוצאת צו מנהלי חדש להפסקת שימוש. צו זה מוסמך להוציא יו"ר או מהנדס הועדה כאשר יש יסוד סביר להניח כי מתבצע שימוש אסור, לא יאוחר מ- 6 חודשים מתחילת השימוש ו- 30 יום בבית למגורים ובהתייעצות עם תובע. נוספה אף אפשרות להוצאת צו מנהלי נוסף לסגירת מקום למשך 60 ימים לאחרשהופר צו מנהלי להפסקת שימוש.
הורחבה האפשרות להוצאת צו הריסה מנהלי עד חצי שנה מסיום הבניה ובבית מגורים 30 ימים ממועד האכלוס.
ניתן לכלול בצו המנהלי גם הוראות לעניין איסור שימוש ותחולתו בתנאים מסוימים גם על עבודה שנעשתה לאחר מתן הצו וגם על בניה מחדש שבוצעה תוך 6 חודשים לאחר ביצוע ההריסה.
על פי התיקון, בקשות לביטול צו מנהלי ניתן להגיש תוך 15 יום מהמצאת הצו כאשר ארכה לביצוע צו מנהלי תינתן ע"י בית המשפט רק מנימוקים מיוחדים שיירשמו ובלבד שסך תקופות הארכה לא יעלה על 6 חודשים.

צווים בגזר הדין

נוספה מגבלה חוקית על האפשרות לקביעת מועד דחוי לכניסת הצו לתוקף, ככלל יבוצע הצו ע"י המורשע תוך 30 ימים וניתן לקבוע בגזר הדין בתנאים מסוימים מועד דחוי עד שנה.
קביעת מועד דחוי לביצוע הצו תיעשה בכפוף לתנאים שיבטיחו את ביצוע הצו לרבות ערובה, תשלום הוצאות ותשלום אגרות ותשלומי חובה.
נדגיש, כי נקבע כלל לפיו אין לעכב צווים והעיכוב יינתן מנימוקים מיוחדים שיירשמו. ניתן לעכב כניסה לתוקף של צו רק אם קיימת הצדקה מיוחדת, אין סכנה לשלום הציבור ובכפוף לתנאים כגון ערובה, תשלום הוצאות ואגרות והיטלים.
על פי התיקון לחוק ובניגוד למצב הקודם בו ניתן היה לדחות כניסתו לתוקף של צו אף למשך שנים, נקבע כי תקופת עיכוב הביצוע לא תעלה על 6 חודשים.
בית המשפט רשאי בנסיבות חריגות ויוצאות דופן ומטעמים מיוחדים לעכב לתקופה נוספת שלא תעלה על 6חודשים ובסה"כ לא יותר משנה.
כלומר, ככל שינתן צו במסגרת גזר דין, ניתן יהיה לפעול להסדרה לכל היותר במשך שנה מבלי שיכנס הצו לתוקף.
על החלטה בדבר עיכוב ביצוע ניתן יהיה לערער רק ברשות.
בית המשפט לא יעכב ביצוע של צווי הריסה אם נמשכה העבודה האסורה לאחר המצאת הצו או אם העבודה האסורה אינה תואמת את התכנית החלה על המקרקעין.
לגבי צו מנהלי להפסקת עבודה, צו למניעת פעולות וצו הפסקה שיפוטי לא יינתן עיכוב והחלטה בבקשה לביטולם תינתן תוך 30 ימים מהגשת הבקשה ולאחר דיון במעמד הצדדים.

פיקוח מוגבר

חשוב להדגיש כי רשויות האכיפה לרבות הועדות המקומיות נדרשות להעביר על פי התיקון לחוק מדי 3 חודשים דיווח על פעולות האכיפה שנקטו ובכלל זה על עבודה אסורה ועל שימוש אסור שאותרו בתחום הנתון לפיקוחם ואף נדרשות לעשות סקר עבירות בניה בתוך 18 חודשים מיום כניסתו לתוקף של התיקון, שיעודכן מדי 5 שנים.
כלומר צפוי כי בתקופה הקרובה יפעלו הרשויות המקומיות באופן יזום לאיתור מוגבר של בניה ושימושים הנעשים בניגוד לדין.

תקנות העבירות המנהליות (קנס מינהלי – תכנון ובנייה), התשע"ח -2018

ביום 20.12.2018 נכנסו לתוקפן תקנות העבירות המנהליות (קנס מינהלי – תכנון ובניה), התשע"ח – 2018.
תקנות אלו כאמור, מקנות לפקחים מטעם היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבניה והועדות המקומיות העצמאיות לתכנון ולבניה יכולת להטיל קנסות בסך מאות אלפי ש"ח, כאשר למטילי הקנס אין כל סמכות להתחשב בנסיבות ביצוע העבירה. כך למשל אם בעבר בית המשפט שקל את נסיבות ביצוע העבירה, והיה רשאי לקחת בחשבון את תקופת השימוש, את חומרת עבירת הבניה, את מצבו הכלכלי של עובר העבירה, נסיבות חיצוניות כגון ידיעה מצד הרשות בדבר ביצוע העבירה משך שנים ועוד, כיום אין כל שיקול דעת והקנס נגזר משטח הבניה וההיקף לפי מדרגות המפורטות בתקנות.
כך לדוגמא ביצוע עבירה בקרקע שהוכרזה כקרקע חקלאית בשטח מעל 25 מ"ר ועד 50 מ"ר מחייבת מתן קנס בסך של 50,000 ₪ וכאשר מדובר בתאגיד מתן קנס בסך של 100,000 ש"ח.
כך למשל במקרה בו מדובר בביצוע עבודה אסורה במקרקעין (למשל בנייה ללא היתר) בשטח של מעל 25 מ"ר ועד 50 מ"ר מחויב הפקח במתן קנס בסך של 25,000 ₪ ובמקרה של תאגיד בקנס בסך של 50,000 ש"ח.
נציין כי בד בבד עם הקנסות הנ"ל ניתן לתת גם קנס נוסף בגין ביצוע עבירות שימוש ולצד זאת בגין שימוש נמשך בגין כל יום שחולף.
כנגזרת של היקף העבירה הקנסות עשויים להגיע עד לסך של כמליון ש"ח, הכל בשים לב לשטח ביצוע העבירה ויעוד המקרקעין בפועל.
הפקת צו הפסקת עבודה יגרור קנס בסך של 50,000 ש"ח.
אציין, כי טרם מתן קנס יקבל מבצע העבירה התראה ומיום מתן ההתראה ניתן במשך חודש לפנות ו/או להרוס את המבנה שנבנה בניגוד לדין.

סיכום

תיקון 116 נכנס לתוקפו לפניי כשנה וסביר כי הנושא עוד יעוצב ויתפתח במסגרת פסיקת בית המשפט. יחד עם זאת, אנו רואים בתיקון 116 ובתקנות שתוקנו ממש לאחרונה ונכנסו לתוקף כבשורה רעה למגזר ההתיישבותי, מדובר בתיקון לחוק פוגעני שמצד אחד מחמיר ענישה ואכיפה כנגד עבירות התכנון והבניה ומצד שני אינו נותן כל פתרון להסדרת מבנים ושימושים שנעשו משך שנים.
במקום להקל על תהליכי רישוי ובניה כגון הקלה בהוצאת היתרים וקידום מהיר של תכניות, התיקון והתקנות מכוחו רק מחמירים את האכיפה והפיקוח. במצב דברים זה ניצבים ישובים רבים, ודאי כאלה שאדמותיהם הינם אדמות רשות מקרקעי ישראל, בפניי שוקת שבורה שעה שלא עומד לרשותם זמן מספק לצורך הסדרת שימושים ומאידך הם חשופים לעונשים כבדים באופן מידי.
אציין בנוסף כי סביר להניח שהתקנות והחוק ייושמו דווקא בקרב אוכלוסיות בהן קל ליישם את החוק ואילו עבירות הבניה החמורות בישובים מסוימים בהן מתבצעות עבירות בניה בהיקפים גדולים ימשיכו להתבצע בהעדר יכולת אכיפה אמיתית.
אנו ממליצים להקדים תרופה למכה ולפעול להסדרת שימושים שונים אל מול רשות מקרקעי ישראל וועדות התכנון ויפה שעה אחת קודם.